無證生產鋼筋混凝土排水管存在的困惑與對策
鋼筋混凝土排水管具有抗外壓強度高，使用壽命長，通水能力強等優點，廣泛用于道路、溝渠排水、城市下水道、農田水利建設等長期工程。鋼筋混凝土排水管在使用中，管體既要承受回填土及路面上車輛、行人的重量，以及由于外界氣溫變化而引起的地基熱脹冷縮從而受到外部介質的擠壓，同時還要經受管內介質和管外環境水、土的腐蝕，一旦使用不合格產品，容易引發工程返工、管道破裂，造成坍方、排水不暢、道路沉降等現象，進而產生損壞建筑物、阻斷交通、污水外溢等事故，導致環境污染、水源污染、影響工農業生產和人民正常生活。無證生產和質量低劣的鋼筋混凝土排水管是引發城市內澇、道路塌陷的主要原因之一，被稱為城市建設中的“毒瘤”。
生產廠家的現狀
一是不少廠家屬于家庭式經營、小作坊式生產，生產工藝簡陋、無證生產現象普遍存在。鋼筋混凝土排水管生產工藝簡單，易于制造，生產成本低廉，運輸成本高昂。不少生產廠家無固定廠房，露天生產，無任何檢驗設備和場地，屬于分散式的作坊式的生產。不少廠家由于短期租賃場地生產，生產場地不能相對固定，生產規模和生產能力較小，資金回收速度慢，資金后續跟進能力不強等諸多原因，不能按照規定申請取得生產許可證，長期處于無證生產、無序競爭的非法狀態。
二是使用廢舊回收材料，不按標準組織生產。不少排水管生產廠家沒有到當地主管部門進行產品執行標準注冊登記，對于現行有效的產品執行標準GB/T11836-2009《混凝土和鋼筋混凝土排水管》的文本內容一無所知。有些采用懸輥生產工藝生產大公稱內徑的鋼筋混凝土排水管廠家沒有滾焊機制作鋼筋骨架，而是直接手工綁扎。配筋根本沒有按配筋圖設計的要求來配置，對于鋼筋骨架的縱向鋼筋根數、直徑、縱向鋼筋的環向間距、環筋的內外混凝土保護層厚度等圖集要求一無所知。
三是沒有健全質量保證體系，缺乏檢驗設備和手段，產品未經檢驗合格出廠。不少排水管廠對原輔材料、成品的檢測手段不健全，沒有一個適應生產要求、保證產品質量的試驗室，沒有一名經過相關機構培訓合格、持證上崗的專職檢驗人員，根本不能進行諸如砂石、水泥、鋼筋等原輔材料的進行入庫檢驗，原材料的質量處于失控狀態；制管用的混凝土強度沒有建立有效的質量保證體系，缺少混凝土試塊留樣檢測環節，甚至連一組制樣模具都沒有，不能確保其強度達到標準要求。
查處過程中的困惑
為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品的質量安全，貫徹國家產業政策，促進社會主義市場經濟健康、協調、可持續發展，2005年7月9日，國務院以國務院令第440號公布了《工業產品生產許可證管理條例》，在隨后公布的國家實行生產許可證制度的工業產品目錄中，輸水管產品位列其中，鋼筋混凝土排水管屬于輸水管的范疇。2012年1月19日，國家質檢總局公布實施了新的《輸水管生產許可證實施細則》，上述法律和部門規章的有效實施，為工業產品生產許可證主管部門開展無證生產鋼筋混凝土排水管的查處工作提供了準確的法律依據。按照國務院“三定”方案規定，各地質監局即為工業產品生產許可證發證產品的主管部門，作為鋼筋混凝土排水管生產廠家的主要監督管理部門，我們在開展監督管理和行政執法的過程中，遇到了許多實實在在的困難，一時很難扭轉無證生產、非法生產鋼筋混凝土排水管的混亂局面，我們在日常工作中面臨著如下困惑：
一是對于已經客觀存在的生產廠家，光靠質監部門難以停止其無證生產的行為。多數廠家已經取得工商行政管理部門核發的《個體工商戶營業執照》，執照上面明示許可的經營范圍及方式為：水泥制品制造銷售。同時，《工業產品生產許可證管理條例》中對于質監部門查處此類違法行為設定的查封、扣押的職權僅僅限于產品，對制造工具、模具、設備、原輔材料沒有設定采用強制措施的權力。因此，試想，對于大量無證廠家責令停止生產，一家一家關停，工作難度可想而知，處理不當甚至可能誘發群體性的惡性事件發生，這是主管部門不得不提前思考的問題。
二是對于違法生產的產品，主管部門難以采取強制措施，難以按照法律規定予以沒收。隨著工業化城市化進程的加快，城市骨架的大規模延展，如今的排水管是越來越粗，越來越大，有些主動脈的排水管的直徑達到2.2米，單根管道的重量達到8000kg。這些無證廠家生產的鋼筋混凝土排水管庫存數量巨大，單個產品體積大，重量大，如果將這些產品采取扣押措施或者予以沒收，行政執法部門能將這些產品置于何處？產品沒收之后又如何處置？這是執法部門面臨的實實在在的困惑。
三是涉案貨值金額數額較大，罰款難以執行到位。僅僅以執法人員檢查當天發現的實際庫存的產品來計算貨值金額，庫存產品貨值金額動輒十幾萬元，幾十萬元，本條例的罰款處罰是以查獲產品的貨值金額為基數，這種罰款額度無論對于行政相對人，還是行政執法部門都帶來了無形的壓力，嚴格按照法律的規定來辦理，履行難度和執行難度相當大。即便是參考地方法制部門制定的《行政處罰自由裁量權行使指導標準》來執行，難度仍然不小。
四是違法所得難以計算。本條例規定的違法所得，是指行政相對人違法獲取的利潤，一方面，執法部門查獲的是無證生產廠家生產的庫存產品，絕大多數是沒有銷售出去的產品，因此庫存產品很難產生利潤，當然，并不排除已經銷售還沒有運輸出去的存放產品。多數無證生產廠家屬于個體工商戶，屬無建賬單位，很難計算材料、人工、稅金等成本，利潤當然很難計算，違法所得難以沒收。
五是無證生產的行為達到什么情節需要移送司法機關追究刑事責任，需要嚴格把關，該移送的堅決按照規定程序移送，絕不姑息遷就，絕不以罰代刑。
六是由于大量無證廠家的客觀存在，給依法取證的合法生產企業帶來了大量的負面影響，低廉的價格直接沖擊著取證企業的市場份額，直接影響了鋼筋混凝土排水管行業的整體質量水平。
加強監管的對策
無證生產鋼筋混凝土排水管的長期存在的客觀現實，給工業產品生產許可證主管部門及政府相關部門帶來了嚴峻的考驗。主管部門不作為或者作為不到位都有可能受到來自取證企業、新聞媒體、職業打假人、行政監察機關的監督，甚至受到檢察機關的瀆職失職的法律責任追究。筆者根據日常工作中的經驗和思考，提出如下建議供參考：
一是加強宣傳力度，提高從業者學法守法的意識，提高用戶和消費者的自我保護意識。
二是對初具生產規模和有一定實力的企業進行幫扶，指導并協助其依法取得生產許可證，使其生產合法化，在一定的區域內產生示范效應。
三是多向政府匯報，多與有關部門協調溝通，爭取得到政府的支持和其他部門的配合，對于達不到申報條件或者拒不申報仍然無證生產、非法加工的，聯合工商、稅務、電力、供水等部門，像當年取締“地條鋼”小作坊一樣，堅決予以取締，盡到部門監管之職責。
四是爭取當地政府招投標管理部門和城市建設部門的支持，把持證生產作為參加競標的必要條件，對于沒有合法證件的生產廠家實施招投標一票否決，取消其參與競標的入場資格。把使用持證生產的給排水管道作為市政建設和給排水項目竣工驗收的必備條件，使用無證生產的給排水管道的工程項目一律不得驗收交付，更不能投入使用。
五是加強日常監督管理，開展專項執法檢查。主要針對無證生產的生產廠家加大監督檢查的頻次，發現一起，查處一起，對于一年之內受過行政處罰再次實施同一違法行為的，給予從重處罰，按照法律規定的上限處罰、執行到位，絕不能心慈手軟。
鋼筋混凝土排水管是城市排水系統的主要部件，無證生產廠家的客觀存在給取證企業帶來了實實在在的市場沖擊。如何采取有效措施，促使無證廠家升級為取證企業，促使輸水管市場的無序競爭變為有序競爭，促進鋼筋混凝土排水管行業整體質量水平的提高，需要當地從業業主、主管部門、監管部門、建設部門以及當地政府的共同努力。
作者單位：湖北省宜昌市夷陵區質量技術監督局